與加密資產爲敵？IMF對加密資產監管的態度演變

作者：TaxDAO

近年來，加密資產及其底層技術區塊鏈在全球範圍內引起了廣泛關注，不僅給傳統金融市場帶來了挑战，也爲各國政府和國際組織帶來了監管難題。國際貨幣基金組織（IMF）作爲全球金融領域的權威組織，一直關注金融科技的發展和其對全球金融體系的影響。其與加密資產的關系較爲復雜：一方面IMF作爲布雷頓森林體系的產物，可以通過有條件的經濟援助“影響”受援助國的經濟政策甚至經濟制度，部分發展中國家有時感到“受到國際貨幣基金組織裁決和新自由主義教條的壓迫”，並試圖通過使用加密貨幣替代法定貨幣來“逃離國際貨幣基金組織的控制”；另一方面加密資產在一定程度上會影響經濟實力較弱的發展中國家的經濟穩定，因此需要建立完善的監管制度。在此背景下，IMF對加密資產的監管態度具有特殊意義並逐漸成爲行業內外關注的焦點。本文將以此爲切入點，對IMF的加密資產監管文件的演變進行回顧，探討在加密資產“後寒冬時代”監管政策的發展。

一、初步關注與評估

在2013年IMF首次發布了關於虛擬貨幣的報告，對虛擬貨幣的概念、特點、潛在風險及其監管問題進行了深入探討。報告將虛擬貨幣定義爲：“一種數字化的資產，採用加密技術進行安全保護，並利用點對點網絡進行交易。” 並進一步指出，虛擬貨幣不依賴於任何中央機構進行發行和監管，而是通過計算機網絡的共識機制進行發行和驗證。這種去中心化的特性使得虛擬貨幣具有了抗審查、低成本、高效率等特點。報告分析了虛擬貨幣對金融穩定、貨幣政策、金融創新等方面的影響，還討論了與虛擬貨幣相關的監管挑战。由於虛擬貨幣的普及和快速發展，監管機構需要迅速採取措施來監管這個市場。然而，虛擬貨幣的跨境性質和去中心化性質使得監管變得困難。各國應根據虛擬貨幣的特點和風險，制定相應的監管政策。這包括對虛擬貨幣的發行、交易和存儲進行監管，以防止其被用於洗錢和恐怖主義融資等非法活動。同時，IMF 也鼓勵各國在制定監管政策時，要考慮到虛擬貨幣的創新性和潛在的正面影響。

隨後IMF首次在《金融穩定報告》中專門爲其設立一章，討論加密資產對金融穩定的影響。報告指出，雖然加密資產市場規模相對較小，但它們可能對金融穩定產生影響，尤其是在金融市場出現風險時。政策制定者應關注加密資產市場的風險，並採取適當的政策和監管措施，確保市場的穩定發展。

隨着加密資產的發展，IMF 在 2015 年進一步發布了新的報告，對虛擬貨幣的概念進行了進一步的拓展和深化。IMF指出數字貨幣是一種“以數字形式存在的資產，可以作爲支付手段和價值存儲手段。”並且，IMF 將數字貨幣分爲三類：一是央行數字貨幣（Central Bank Digital Currencies，CBDCs），二是穩定幣（Stablecoins），三是其他加密資產（Other Crypto-Assets，OCA）。報告對這三類數字貨幣的影響進行了詳細的分析。由於加密貨幣不是由政府或中央銀行發行的，因此它們不受傳統貨幣政策的約束。報告指出如果加密貨幣被廣泛採納，它們可能會影響貨幣供應的測量和貨幣政策實施的有效性。此外，加密貨幣可能會對金融穩定產生影響，因爲它們可能被用於非法活動，如洗錢和恐怖分子融資。

二、對加密資產創新的關注與信心

在這個階段，IMF發布了多項報告與文章，重點關注了加密資產領域的創新。IMF的總裁克裏斯蒂娜·拉加德則對加密資產的發展展示了極大的信心：“我認爲採用數字貨幣將符合金融機構的利益”，“如果五年後許多現有金融機構沒有採用這些工具，我會感到非常驚訝。”

2016年，IMF發表了一篇關於虛擬貨幣的論文，對虛擬貨幣進行了詳盡的分析，將虛擬貨幣與其他數字貨幣區分开來，並首次指出虛擬貨幣不符合貨幣的法律概念。因爲貨幣的法律概念與建立法律框架的主權有關，該框架規定了貨幣的發行、規範了貨幣體系。論文還從職能的角度指出，受限於價格波動、缺乏法定貨幣地位而被有限接受以及缺乏證據表明它們是一個獨立的記账單位，虛擬貨幣無法履行與貨幣相關的職能。此外，該論文還區分了分布式账本系統和集中式支付系統，並指出從長遠來看，分布式账本有能力通過降低成本和深化金融包容性來徹底改變金融部門。

2017年IMF發布了關於金融科技行業發展的報告，特別是關注了快速增長的跨境支付行業，並就如何有效監管分布式账本技術和使用該技術的數字貨幣提出了建議。報告強調：“新技術可能需要司法管轄區修改所有權以及合同權利和義務的規則。”並建議採取更嚴格的了解客戶信息准則和監管標准，以此阻止洗錢、逃稅和恐怖主義融資。

2018年IMF刊登了一篇名爲《解決加密世界的黑暗面》的文章，文章指出，可以像對傳統金融部門所做的那樣，首先關注確保加密世界金融誠信和保護消費者的政策。IMF首次明確指出由於加密資產沒有國界，沒有一個國家能獨自應對挑战，因此監管框架也必須是全球性的。放棄加密資產是不明智的，必須歡迎它們的潛力，通過共同努力並利用技術造福公共利益，但也認識到它們的風險，確保它們永遠不會成爲非法活動的避風港或金融脆弱性的根源。IMF將在這一努力中發揮自己的作用，憑借近乎普遍的成員國資格和專業知識（包括在打擊洗錢和恐怖主義融資方面的專業知識），成爲幫助在不斷發展的加密資產領域找到答案的論壇。

2019年，IMF發布了名爲《數字貨幣的興起》的文章，分析了加密資產公司如何與大型銀行和信用卡公司競爭。文章肯定了便利性、普遍性、互補性、交易成本低、信任和網絡效應等優勢下數字貨幣可能蓬勃發展。同時強調了廣泛採用後可能出現的監管，以及與數字貨幣相關的風險：可能產生新的壟斷、對弱勢貨幣的威脅、對消費者保護和金融穩定的擔憂與助長非法活動的風險等。尤其是在通貨膨脹率高和機構薄弱的國家，加密資產會有較高吸引力。文章還指出當資產由去中心化技術和利益相關者支撐時，加密貨幣交易所等虛擬資產服務提供商（VASP）很難遵守分布在各個司法管轄區的反洗錢（AML）和打擊恐怖主義融資（CFT）法規。文章也提供了一些解決方案：爲了防止形成壟斷並保護貨幣政策，中央銀行可以在爲穩定幣發行者提供中央儲備金方面發揮作用，也可以考慮發行自己的數字貨幣。同時，中央銀行可以在監管的條件下授予許可證，並根據了解你的客戶 (KYC)、反洗錢和反恐怖融資法規要求服務提供商負責客戶篩選、交易監控和報告可疑活動，還可以爲加密錢包和客戶數據的安全制定行業標准。

三、“寒冬”後的謹慎：監管的具體化與全球化

隨着加密資產行業遭受“寒冬”，IMF的態度也更加謹慎。2021年IMF發布了名爲《公共和私人數字貨幣的崛起：繼續履行IMF使命的战略》的文章，文章肯定了數字貨幣帶來的快捷、簡便、效率和包容等優勢，考慮到其帶來的廣泛而深刻的影響，爲了增進收益並管理風險，政策制定者需要加快步伐：首先，數字貨幣必須保持值得信賴，它們必須保護消費者、保證安全、建立在健全的法律框架內，並支持金融誠信；其次，必須通過精心設計的公私夥伴關系、銀行角色的平穩過渡和公平競爭來保護國內經濟和金融穩定，數字貨幣的設計應支持氣候可持續性和有效的財政政策；再次，國際貨幣體系應保持穩定和高效，必須設計、監管和提供數字貨幣，以便各國保持對貨幣政策、金融狀況、資本账戶开放和外匯制度的控制，支付系統必須日益一體化，必須適用於所有國家，而不是支離破碎，且需要避免數字鴻溝；最後，必須將儲備貨幣配置和支持考慮進政策制定。

IMF強調，數字能力欠發達的低收入國家和新興市場發展中國家將需要在與這些國家相關的宏觀關鍵領域獲得及時的建議和能力發展援助。IMF在現階段將更多地關注分析框架的制定以及多邊監督和能力發展，並在雙邊監督中試點或限制該問題的覆蓋範圍。

同年，IMF在全球金融穩定報告中表示，新興市場和發展中經濟體採用加密資產和穩定幣可能會對這些國家的宏觀經濟和金融穩定構成挑战。盡管風險“目前已得到控制”，但監管機構仍需監控加密貨幣並對其進行控制。IMF認爲面臨黑客攻擊風險的領域是代幣“發行和分配缺乏透明度”，以及運營風險，包括極端波動期間的中斷。

在一系列報告中，IMF承認加密資產不再處於金融體系的邊緣，並且指出“鑑於加密貨幣相對較高的波動性和估值，它們日益增強的聯動可能很快就會對金融穩定構成風險”專家們進一步呼籲建立一個協調一致的全球監管框架，“以指導國家監管和監督，並減輕加密生態系統帶來的金融穩定風險。”

2022年1月，IMF要求薩爾瓦多放棄將比特幣作爲法定貨幣的政策，5月以延長貸款的條件向阿根廷施壓，要求其限制加密資產的交易。隨後還警告馬紹爾群島，承認數字貨幣爲法定貨幣可能“增加宏觀經濟和金融穩定以及金融誠信的風險”。這一系列謹慎且悲觀的行動讓人們意識到這個爲約 190 個國家提供服務的多邊機構可能對加密貨幣有更微妙的看法。ProChain Capital 總裁兼聯合創始人聲稱“我確實相信IMF是加密貨幣的頑敵”，鑑於比特幣和其他加密貨幣是由非國家實體“發行”並且無國界的，“加密貨幣有可能無處不在，這可以大大減少對聯合國金融機構IMF的需求”。

但在9月份發布的《監管加密貨幣》報告中，IMF似乎對非政府數字貨幣的存在甚至擴散沒有任何異議。事實上，它呼籲建立加密貨幣的“全球監管框架”，以便爲市場帶來秩序，“並爲繼續有用的創新提供安全的空間”。IMF對馬紹爾群島和薩爾瓦多的意見涉及國家政府在其記账單位貨幣已經建立的情況下仍然採用加密貨幣作爲法定貨幣。而且這些負面意見主要集中在將財政馬車捆綁在加密貨幣上所造成的宏觀經濟影響上。從制度上講，“IMF確實對加密貨幣持懷疑態度，並且對薩爾瓦多進行了嚴厲打擊，”大西洋理事會地緣經濟中心高級主任 Josh Lipsky 認爲，但這是因爲該組織擔心該國經濟的金融脆弱性：如果薩爾瓦多不履行其國際債務償還義務，IMF“將不得不救助他們”。

考慮到廣義上說像IMF和世界銀行這樣的非政府組織的使命是支持全球金融穩定和刺激發展中國家的經濟增長，對去中心化貨幣可能存在一種自然的緊張關系。因爲去中心化貨幣往往是不穩定的、難以控制的金融工具，沒有確切地址，甚至沒有可識別的負責人。正如學者所指出的，IMF經常被要求處理“被腐敗、無能的領導和虛幻的貨幣所困擾”的經濟體，因此，它真的“沒有動力再增加一種‘無發行人’的貨幣”。不過，IMF不能忽視現實，那就是未來將充滿加密貨幣。

2023年IMF發布了一系列研究報告，TaxDAO已對其中主要的研究報告進行了編譯（點擊文中鏈接可跳轉）。IMF於2月發布《加密資產有效政策要素》，重申了“相同活動、相同風險、相同監管”的原則，制定了一個包含九項政策原則的框架，以期解決宏觀金融、法律和監管以及國際協調問題。在4月發布的《全球金融穩定報告》中，在FTX等加密貨幣公司倒閉以及硅谷等加密貨幣友好銀行隨後倒閉後，IMF再次呼籲“全面、一致和充分的監管”，並表示表示對加密資產生態系統中實體的監管實施 “嚴格的審慎要求”。7月IMF發布了關於加密貨幣稅收的工作論文，指出目前的稅收制度缺乏可以適應加密資產的連貫性、清晰性和有效性，因爲它們在構建時並沒有考慮到加密資產。此外，它們還需要在持續快速而復雜的創新背景下，在有限信息的基礎上做到這一點，同時在確保稅收效率、公平和收入的核心目標與扼殺創新的風險之間取得平衡。9月IMF與FSB發布了關於加密資產的聯合報告，報告指出了加密貨幣可能對宏觀經濟和金融穩定帶來的風險，並提出了政策建議路线圖。

隨着加密資產行業逐漸復蘇，各國接連建立加密資產的監管政策，IMF憑借其成員的普遍性、組織的專業性，在引導各國建立監管政策方面發揮着重要作用。但面對世界各國經濟發展水平的鴻溝、監管態度和能力的差異，在謹慎的態度和謀求發揮監管領導作用的遠大目標之間尋求平衡，對IMF來說將是一個重大的考驗。

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