如何應對加密資產風險？——《IMF-FSB 綜合文件》

作者：Financial Stability Board；編譯：TaxDAO

本文介紹對加密資產風險的應對措施。需要注意的是，本文件並未提出新的政策、建議或對成員國當局的期望。相反，它借鑑了國際貨幣基金組織（IMF）、金融穩定委員會（FSB）、國際組織（IO）和標准制定機構（SSB）的現有政策建議和指導方針。宏觀金融政策、金融監管以及應對法律風險、金融誠信、市場誠信和投資者保護的其他政策和監管考慮因素，都是加密資產有效政策框架的基本要素。本文最後介紹了在特定條件下可能適合宏觀經濟風險較高的管轄區（如一些新興市場和發展中經濟體）的有針對性措施的其他政策考慮因素。

1. 宏觀經濟穩定政策

1.1 維護貨幣主權和穩定

制定有效的框架和政策是限制加密資產替代的最佳途徑。穩健的宏觀經濟政策和可信的制度框架是保護貨幣主權的根本。貨幣政策框架薄弱，再加上財政赤字和央行融資壓力，都會破壞貨幣可信度，助長貨幣替代。

有效的貨幣政策框架（MPF）通過透明度、連貫性和一致性保障貨幣主權。它包括政策設計、執行、溝通和中央銀行獨立性的法律基礎。透明、連貫和一致的MPF可增進理解、市場預期和政策有效性。

避免巨額赤字和高債務水平對保護貨幣主權非常重要，尤其是在貨幣政策框架薄弱的情況下。對中央銀行施加壓力，要求其爲赤字融資，而不是收緊政策，這可能導致通脹後果，並增加貨幣替代的壓力，這反過來又會鼓勵使用加密資產作爲支付手段。

爲保護貨幣穩定，加密資產不應被授予官方貨幣或法定貨幣地位。官方支付手段應僅限於國家發行的公共貨幣。加密資產具有基本風險，不應被視爲“貨幣”，因爲它們不符合“貨幣”的三個基本條件（記账單位、交換手段和價值儲存）。由於風險和對國際貨幣體系（IMS）不穩定影響的擔憂，中央銀行也應避免在其官方儲備資產中持有加密資產。

在官方使用加密資產的情況下，各國政府應盡量減少財政和業務風險。官方支付使用應受到限制，以避免政府收入受到加密資產價格變動的影響。應避免可兌換性擔保，以防止國庫累積或有負債，並應通過保障和控制措施管理財政管理業務的風險。

1.2 防止資本流動過度波動

政策制定者應採取措施，抵御採用加密資產可能對資本流動管理措施（capital flow management measures，CFM）造成的侵蝕。可能的政策措施包括：必要時澄清加密資產的法律地位，確保 CFM 法律涵蓋加密資產並得到有效執行。解決數據缺口和利用技術可以幫助當局更有效地監測風險和實施 CFM。

如果由於採用加密資產而導致 CFM 機制的有效性降低，那么轄區可能需要考慮提高匯率靈活性，平衡貨幣自主性、匯率穩定性和金融开放性這三個相互競爭的目標。考慮到國際儲備作爲國際收支危機緩衝的好處，管理資本外流增加的風險可能涉及調整國際儲備。在這種情況下，可能有必要進行宏觀經濟政策調整，如收緊貨幣、宏觀審慎或財政政策。

1.3 應對財政風險並採取明確的稅務處理辦法

應識別、分析和披露因廣泛採用加密資產而產生的財政風險，包括因賦予法定貨幣或官方貨幣地位而產生的財政風險。政府面臨的與加密資產相關的財政風險應及時評估、量化（盡可能）和監測。在監管薄弱的環境中廣泛使用加密資產會增加政府面臨的來自金融部門的顯性和隱性財政風險。

識別和監控與加密資產相關的風險可以提高政府緩解和應對風險的能力，促進財政可信度和公共財政的可持續發展。這些公共財政風險應納入政府的財政風險報表，以提高財政透明度。

稅收政策應確保對加密資產進行明確的稅務處理，稅務管理部門應加強合規工作。法律規定應明確反映有關加密資產稅務處理的政策決定，包括所得稅/財富稅和增值稅，貝爾等人對此進行了詳細討論。稅務部門應利用第三方信息，尤其是涉及加密資產交易平台、經紀商和其他中介機構時，以加強稅收合規。

跨境信息共享和金融監管方面的合作對於有效的稅務合規至關重要。採用經合組織提出的加密資產報告框架（CARF）等框架可能是有益的。提高機構能力、投資於專業化數據基礎設施和分析以及優先培訓稅務管理人員，對於支持與加密資產業務相關的風險分析和稅務審計至關重要。

1.4 監測加密資產對國際貨幣體系（IMS）的影響

國際貨幣體系可能面臨新的挑战，如更加分散、大量和不穩定的資本流動，以及金融穩定性和完整性面臨的新風險。加密資產可能會擴大現有的脆弱性，並在多個方面對全球金融穩定和國際貨幣體系構成新的風險。

正如其《協定條款》所規定的那樣，國際貨幣基金組織的主要作用是確保國際監測系統的穩定和效率。基金組織通過多邊和雙邊監督、能力發展和貸款等方式與成員國積極合作。在加密資產方面，基金組織的一項重要工作是評估宏觀金融風險和外溢風險。

持續的分析、規則審查和監測勢在必行。需要密切和持續監測的領域包括 (i) 加密資產對跨境資本流動總額和淨額的影響；(ii) 金融中介、貨幣替代和國際貨幣使用的變化；(iii) 對匯率和資本账戶制度以及CMF的影響；(iv) 金融誠信風險；(v) 全球金融安全網資源的需求和供應。密切監測將有助於爲政策制定者和國際標准制定機構之間的適當監管和跨境合作提供信息。

2. 金融穩定監管

2.1. 金融穩定理事會的加密資產活動全球框架

金融穩定理事會的建議爲有效監管、監督加密資產活動和市場以及全球穩定幣安排提供了一個全球框架。該框架基於 "相同活動、相同風險、相同監管 "的原則，爲確保加密資產活動和穩定幣受到與其所帶來的風險相稱的一致和全面監管提供了堅實的基礎。

金融穩定委員會框架包括兩套不同的建議。關於加密資產和市場的建議適用於任何類型的加密資產活動，包括穩定幣和通過  DeFi  進行的活動。然而，那些可在多個司法管轄區廣泛用作支付手段和/或價值儲存的穩定幣—（全球穩定幣，GSCs）—可能會對金融穩定構成特殊風險。因此，針對符合GSC定義的加密資產活動發布了單獨的補充建議，以反映其特殊風險和更高的監管和監督要求。

金融穩定委員會的建議是高水平的。這些建議爲管轄當局提供了足夠的靈活性，使其可以通過適用相關的現行法規或制定新的國內監管框架來實施這些建議，並適應迅速變化的環境。這種方法也爲  SSB  留出了足夠的空間，使其能夠在各自的職責範圍內制定額外的指導意見來解決部門問題。

2.2 金融穩定委員會關於加密資產的高水平建議

有關當局應擁有適當的監管權力，並應適用全面有效的監管、監督和監察（regulation, supervision, and oversight）要求。當局應擁有並利用必要或適當的權力、工具和充足的資源來監管、監督和監察加密資產活動和市場，並有效執行相關法律法規。這些權力和工具的適用應與所造成的風險相稱，並符合國際標准和當局各自的任務規定。

爲促進高效和有效的溝通、信息共享和協商，主管機構應在國內和國際上相互合作與協調。合作與協調應支持不同機構完成各自的任務，並應鼓勵監管和監督結果的一致性。

加密資產發行者和服務提供者應建立全面的治理框架。這包括對正在开展的所有職能和活動建立明確和直接的責任制和問責制。

應建立有效的風險管理框架，全面應對與正在履行的職能和开展的活動有關的所有重大風險。這應包括應對來自運維彈性、網絡安全保障和反洗錢/打擊資助恐怖主義措施以及“適當”要求的風險。

需要強有力的數據框架，以確保適當的監管、監督和監察。數據框架應包括收集、儲存、保護和及時准確報告數據的系統和程序。當局應能酌情獲取數據。

應向用戶和相關利益方提供有關加密資產市場和服務的全面、清晰和透明的信息。這些信息應涵蓋管理框架、運營、風險概況和財務狀況、

當局應識別和監控加密資產生態系統內部以及加密資產生態系統與更廣泛的金融體系之間的相關相互聯系，並應對金融穩定風險。

在允許的情況下，結合多種職能和活動的加密資產服務提供商應接受適當的監管、監督和監察。這應全面解決與單個職能相關的風險和職能組合產生的風險，包括利益衝突和某些職能的分離。在某些司法管轄區，不允許這種組合，在這種情況下，當局應採取強有力的措施，如對某些職能的合法分解和分離。

2.3 金融穩定委員會對全球穩定幣的高水平建議

金融穩定委員會的高水平建議對全球穩定幣（GSC）採取了廣泛的方法。爲特定部門設計的國際標准側重於相關標准制定機構職權範圍內的獨特職能。當國際部門標准適用於某一特定經濟功能的全球穩定幣時，這些標准將解決該經濟功能特有的風險，因此，有關當局應執行這些國際標准。

金融穩定委員會的 GSC 建議是對其他加密資產建議的補充，同時反映了 GSC 的特殊風險和更高的監管和監督要求。有關當局應利用適當的監管權力，提供全面監督 GSC 的活動和職能。這些建議促進 GSC 安排的跨境合作和信息共享、健全的數據框架和有效的風險管理框架。這些建議包括應對 GSC 特殊風險的額外要求。

GSC 安排應制定適當的恢復和解決計劃。有關當局應要求 GSC 安排制定適當的計劃，以支持在適用的法律（或破產）框架下進行恢復、解散或有序清盤。

GSC 發行人以及 GSC 安排的其他參與方（如適用）應向所有用戶和相關利益攸關方提供全面、透明的信息，以了解 GSC 安排的運作情況。這些信息應包括治理框架、任何利益衝突及其管理、贖回權、穩定機制、運營、風險管理框架和財務狀況。

GSC 安排應遵守嚴格的贖回權、穩定化和審慎要求，以在任何時候都保持穩定的價值，並降低擠兌風險。當局應要求 GSC 安排向所有用戶提供針對發行人和/或基礎儲備資產的穩健的法律索賠權，並保證及時贖回。對於以單一法定貨幣爲基准的 GSC，贖回應按面值兌換成該法定貨幣。

3. 其他政策和監管

3.1 法律方面的考慮

在某些司法管轄區，可能有必要明確現行法律的適用或評估是否需要制定新的法律。在尚不存在這種法律確定性的情況下，各轄區應考慮採取三項行動，這些行動並不相互排斥，可能涉及法律改革，應在私營部門的參與下，根據國際組織的指導意見制定：

·必要時，通過有針對性的立法改革使私法現代化。在某些司法管轄區，可能需要對私法進行現代化，以明確加密資產的分類及其交易規則。在現有框架存在空白的情況下，立法改革可側重於私法與新技術之間存在摩擦的領域，例如在瑞士、列支敦士登和德國，以避免延誤和與更廣泛的法律框架不一致。

·必要時，明確金融法的適用和對加密資產的處理。這可以通過各種方法實現。當加密資產活動屬於既定的法律範疇時，可以執行現有的法律和監管框架（例如，證券法對加密資產的適用）。如果存在空白且現有框架尚未適用，司法管轄區可以修訂現有法律，明確涵蓋與加密資產有關的特定活動（如日本），或發布關於加密資產的定制法律（如歐盟的《加密資產市場法規》）或關於金融技術（"金融科技"）的法律，加密資產活動是其中的一個子集（如墨西哥）。

·減少對涉及加密資產的交易徵稅不足的問題。這就需要一個透明、可預測的稅法框架，同時开展國際合作。雖然稅法通常根據其法律特徵適用於加密資產，但可能需要進行調整，以提供清晰度和確定性，並實現國家的特定政策目標。稅務管理部門應及時向納稅人提供全面指導，補充現有框架，以提高待遇的透明度和可預測性。此外，各國應明確支付和報告義務，包括加密資產服務提供商的義務。

3.2 金融誠信監管

各轄區應在虛擬資產領域執行金融行動特別工作組標准，以保護其金融系統和全球經濟免受洗錢、資助恐怖主義和大規模毀滅性武器擴散的威脅。根據 2019 年通過的 FATF 關於虛擬資產服務提供商的標准，各轄區應評估與虛擬資產活動相關的洗錢和資助恐怖主義風險，並採取適當措施降低這些風險；向虛擬資產服務提供商發放許可證或進行注冊；並以監督其他金融機構的相同方式對該部門進行監督。同時，應要求虛擬資產服務提供商實施風險緩解措施，包括客戶盡職調查、保存記錄和報告可疑交易，以及實施有針對性的金融制裁。應要求虛擬資產服務提供商適用支付透明度的 "旅行規則"，並在轉账時獲取、持有和安全傳輸發端人和受益人信息。反洗錢金融行動特別工作組於 2021 年通過了基於風險的虛擬資產方法修訂指南，幫助轄區和虛擬增值服務提供商了解其反洗錢/打擊資助恐怖主義的義務，並有效執行反洗錢金融行動特別工作組的標准。

加密資產生態系統的無國界性質限制了單個國家監管的有效性。鑑於特定的增值服務提供商可能受制於多個司法管轄區的反洗錢/打擊資助恐怖主義框架，司法管轄區之間的合作和信息共享對於在全球和司法管轄區層面提高對與加密資產有關的洗錢/資助恐怖主義風險的認識至關重要。FATF 標准的執行不一致也爲監管套利創造了機會。因此，集體行動和廣泛實施符合 FATF 標准的反洗錢/打擊資助恐怖主義行爲框架對於降低加密資產領域的非法金融風險至關重要。由於認識到迫切需要解決這些地域差距，FATF 於 2023 年 2 月通過了一份路线圖，以加快全球在加密資產領域實施反洗錢/打擊資助恐怖主義的控制和監督。

金融誠信是有效政策框架的關鍵目標之一。各司法管轄區應始終如一地執行反洗錢金融行動特別工作組的標准，並开展有效的國際合作。國際貨幣基金組織應繼續努力，在其監督、貸款和評估工作中就加密資產相關的金融誠信問題向成員提供建議，並通過其能力建設活動支持其成員實施有效的反洗錢/打擊資助恐怖主義框架。

3.3. 市場誠信監管

各司法管轄區應將國際證監會組織的《原則和標准》實施並應用於經濟上等價的加密資產和活動，以應對該行業中巨大的、近似的市場誠信和投資者保護風險，包括利益衝突、客戶資產保護、市場操縱、操作風險、零售准入適宜性和跨境問題等。

3.4 其他有針對性的措施

除了執行國際貨幣基金組織、金融穩定委員會、反洗錢金融行動特別工作組和 SSB 的政策建議和標准外，一些當局可能會考慮實施有針對性或有時限的廣泛限制，以管理來自加密資產的風險。將所有加密資產活動（如交易和挖掘）都定爲非法的一攬子禁令可能成本高昂，執行起來技術要求高。由於加密資產固有的無國界性質，這些禁令還往往會增加規避的動機，導致潛在的金融誠信風險增加，並可能造成效率低下。一個轄區的禁令還可能導致活動轉移到其他轄區，造成外溢風險。禁止的決定不是一個 "簡單的選擇"，應參考對洗錢和恐怖主義融資（ML/TF）風險的評估以及其他考慮因素，如大量資本外流和其他公共政策目標。

在某些情況下，有針對性的限制是合理的，可以爲資源有限的當局管理特定風險或支持監管框架。例如，當一些國家出現大量資本外流、貨幣替代嚴重、洗錢/資助恐怖主義風險達到不可接受的程度，以及/或消費者和市場面臨風險時，有針對性的限制措施可能是有用的。這些限制可能針對某些產品（如隱私代幣）、活動（如烏克蘭的支付，新加坡、西班牙、英國的金融促銷）或實體（如尼日利亞的銀行）。在各國提高內部能力（包括知識和意識）以應對監管的同時，短期內可能需要採取有針對性的限制措施。

即使各轄區考慮臨時實施限制，也應將此類限制視爲更大範圍政策應對措施的一部分。限制措施不應取代穩健的宏觀經濟政策、可信的體制框架以及全面的監管和監督，這些是防範加密資產帶來的宏觀經濟和金融風險的第一道防线。

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