深入解讀香港虛擬資產 VASP 發牌制度

作者：廖望，北京德恆（杭州）律師事務所律師   顧劼寧，上海曼昆律師事務所資深法律顧問

2023 年 2 月 20 日，香港證監會（SFC）發布了《VASP 咨詢文件》，並於 5 月 23 日發布了《VASP 咨詢總結》，明確《適用於虛擬資產交易平台運營者的指引》（VASP 指引）將於 2023 年 6 月 1 日正式生效。這標志着港府通過半年多的籌劃，以對虛擬資產市場的开放態度，積極迎接全新的 VASP 制度。

爲積極呼應 2022 年 10 月的《有關香港虛擬資產發展的政策宣言》，以推動香港發展成爲國際虛擬資產中心，香港立法會於 2022 年 12 月 7 日通過了《2022 年打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》的最新修訂（《打擊洗錢條例》），這意味着香港全新的虛擬資產服務商發牌制度（VASP 制度）將於 2023 年 6 月 1 日起正式實施。

2023 年 2 月 20 日，香港證監會（SFC）發布了《VASP 咨詢文件》，並於 5 月 23 日發布了《VASP 咨詢總結》，明確《適用於虛擬資產交易平台運營者的指引》（VASP 指引）將於 2023 年 6 月 1 日正式生效。這標志着港府通過半年多的籌劃，以對虛擬資產市場的开放態度，積極迎接全新的 VASP 制度，屆時：

• 所有在香港經營業務或向香港投資者積極推廣其服務的中心化虛擬資產交易所，不論它們有否提供證券型代幣交易服務，都必須獲 SFC 發牌並受其監管。

• SFC 將於下半年落實允許持牌虛擬資產交易所向零售投資者提供服務的事宜，但只有非證券且在傳統金融指數之一中具有高流動性的代幣可以向零售投資者提供。

• 對於穩定幣，將在 2023/24 年落實穩定幣的監管安排，並建立針對穩定幣相關的活動持牌、許可制度。在穩定幣受到規管前，SFC 認爲穩定幣不應納入以供零售买賣。

本文將從 VASP 制度的修訂背景，什么是虛擬資產及虛擬資產服務，VASP 牌照的申請要求，交易所的合規要求，雙重牌照制度，過渡期安排等方面幫助大家更好地理解即將於 6 月 1 號實施的香港虛擬資產 VASP 發牌制度。

一、VASP 制度的修訂背景

SFC 在《VASP 咨詢文件》中，對建立全新 VASP 制度的修訂背景進行了明確的闡述：在持續的加密寒冬中，崩盤事件接二連三地發生，致使虛擬資產市場的風險加劇，尤其是 FTX 倒閉，令千萬投資者承受重大損失。目前虛擬資產市場與傳統金融市場日趨緊密而帶來的風險，凸顯了對虛擬資產行業施行有效監管重要性和必要性。全球主要司法轄區正將監管方針從寬松（即從打擊洗錢和支付的角度進行監管）轉變爲較全面（即從投資者保障角度進行監管）。

SFC 領先於其他司法轄區，早在 2018 年便逐步建立了一套針對證券型代幣虛擬資產的“自愿發牌”制度，明確規定 SFC 無權監管僅买賣非證券型虛擬資產或代幣的平台。在“自愿發牌”制度下，如果是從事非證券型代幣的虛擬資產交易平台，是不需要持牌的。只有兩家虛擬資產交易所在“自愿發牌”制度下獲得了交易所業務的牌照：BC 科技集團旗下的 OSL Digital Securities Limited 以及 HashKey Group 旗下的 Hash Blockchain Limited 獲得 1 號牌（證券交易）和 7 號牌（提供自動化交易服務）。

時至今日，虛擬資產行業已經發生了巨大的轉變，原有的“自愿發牌”制度已經不能覆蓋如今以零售投資者爲主，以非證券型代幣爲主要交易對象的市場。爲了全面監管香港所有的中心化虛擬資產交易平台，並落實金融行動特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering, FATF）的最新標准，港府通過修訂了《打擊洗錢條例》，並建立全新的 VASP“強制發牌”制度，以期在投資者保護與市場發展之間達到更適宜的平衡。待 VASP 制度正式實施後，所有在香港經營業務或向香港投資者積極推廣其服務的中心化虛擬資產交易所，不論它們有否提供證券型代幣交易服務，將需獲 SFC 發牌並受其監管。

二、虛擬資產與虛擬資產服務

在 VASP 制度“強制發牌”的背景下，理清什么是虛擬資產，什么是虛擬資產服務至關重要。

2.1 什么是虛擬資產

根據《打擊洗錢條例》53 ZRA 及 VASP 指引，虛擬資產（Virtual Asset，VA），被廣泛界定爲：

符合以下說明的加密保護數字形式的價值表示：

以計算單位或經濟價值的儲存形式表述；

符合以下其中一項：

A. 作爲或擬作爲公衆接受的交易媒介，用於一個或多於一個以下目的：（I）爲貨品或服務付款；(II) 清償債務；(III) 投資；或

B. 提供權利、資格或途徑，對以下事宜進行投票：任何加密保護數字形式價值的相關事務的管理、運作或管治，或任何適用於加密保護數字形式價值的安排的條款的改變；

可透過電子方式轉移、儲存或买賣；及

具備 SFC 不時於憲報刊登公告訂明的其他特徵；

根據香港財經事務及庫務局以憲報刊登公告的形式訂明爲虛擬資產的數字形式價值表示。

任何證券型代幣，指構成《證券及期貨條例》附表 1 第 1 部第 1 條所界定的“證券”的加密保護數碼形式價值。

根據《打擊洗錢條例》53 ZRA，以下項目被排除在 VA 的定義之外：

由中央銀行、執行中央銀行職能的實體發行，或由中央銀行授權的實體代中央銀行發行的數字貨幣（CBDC）；

有限用途數字代幣（在性質上不可轉讓、不可交換且不可替代，例如禮品卡、客戶忠誠度獎勵計劃和電子支付服務）；

儲值支付工具（受《支付系統及儲值支付工具條例》規管）；

證券或期貨合約（受《證券及期貨條例》監管）。

《打擊洗錢條例》關於 VA 的定義將涵蓋市場上大部分的虛擬貨幣，包括 BTC、ETH、穩定幣（Stablecoin）、實用型代幣（Utility Token）和治理代幣（Governance Token）等。對於穩定幣，SFC 在《咨詢總結》中也明確表示：香港金管局已於 2023 年 1 月發布了《加密資產和穩定幣討論文件的咨詢總結》，表示將在 2023/24 年落實穩定幣的監管安排，將建立針對穩定幣相關的活動持牌、許可制度。在穩定幣受到規管前，SFC 認爲穩定幣不應納入以供零售买賣。

NFT 的屬性與其背後的資產屬性掛鉤，目前暫未看到 VASP 制度下的明確定義。SFC 在 2022 年 6 月 6 日發布提醒投資者注意 NFT 風險時，就表示如果 NFT 是收藏品（藝術品、音樂或影片）的真實數字表示，與其相關的活動不屬於 SFC 的監管範圍。然而有些 NFT 跨越了收藏品與金融資產之間的界限，可能具有《證券及期貨條例》監管的“證券”的屬性，因此將受到監管。

2.2 什么是虛擬資產服務

根據《打擊洗錢條例》附表 3 B 及 VASP 指引，虛擬資產服務（VA Service）有關活動被定義爲：經營虛擬資產交易所，即：

透過電子設施方式，提供符合以下說明的服務：

該項服務：

A. 买賣虛擬資產的要約，經常以某種方式被提出或接受，而以該種方式提出或接受該等要約，形成具約束力的交易，或導致具約束力的交易產生；或

B. 人與人之間經常互相介紹或辨識，以期洽商或完成虛擬資產的买賣，或經常在有他們將會以某種方式洽商或完成虛擬資產的买賣的合理期望的情況下互相介紹或辨識，而以該種方式洽商或完成該等买賣，形成具約束力的交易，或導致具約束力的交易產生；及

在該項服務中，客戶款項或客戶虛擬資產由提供該項服務的人直接或間接管有；及

平台運營者向其客戶提供的任何在平台以外進行的虛擬資產交易活動和附帶服務，及就在平台以外進行的虛擬資產交易活動而作出的任何活動。

因此，對於（1）在香港運營的中心化虛擬資產交易所，和（2）向香港投資者積極推廣其服務的離岸運營的中心化虛擬資產交易所，如從事上述相關活動，均屬於虛擬資產服務的範疇。根據《打擊洗錢條例》53 ZRD，任何經營虛擬資產服務的主體都必須獲得 SFC 的 VASP 牌照。

目前，除上述虛擬資產服務外，其他業務如做市商、自營交易、期貨合約及衍生品等均不得开展，但不排除後續香港財經事務及庫務局會通過以憲報刊登公告的形式納入其他虛擬資產服務。

三、VASP 牌照申請

在全新的 VASP 制度下，由 SFC 根據《打擊洗錢條例》和 VASP 指引向申請人進行發牌和監管。申請 VASP 牌照對公司及其人員有非常高的要求：

A. 公司：1. 有在香港成立的公司，且有固定的辦公地點；2. 需要設有不低於 500 萬港元的注冊資本，流動資金需達到 300 萬港元以上；3. 子公司或關聯公司須具有香港信托 TCSP 牌照，用於虛擬資產托管。

B. 人員：1. VASP 的申請人、負責人員、持牌代表、董事及最終擁有人須符合 SFC 的適當人選測試；2. 至少必須任命 2 名有虛擬資產服務經驗的負責人員（RO），同時須滿足以下條件：至少一名 RO 必須是 VASP 的執行董事、至少一名 RO 常居於香港、必須始終至少有一名 RO 監督業務；3. 至少一位 RO 持牌代表；4. 需要有虛擬資產業務經驗的審計師。

C. 合規要求：除滿足公司資質、公司人員要求外，同時還需要滿足虛擬資產交易業務展業評估報告、AML/CTF、客戶資產管理等一系列合規制度。根據 VASP 指引細則，這些申請的細節要求還包括：適當人選的規定、勝任能力的規定、持續培訓的規定、業務操守原則、財務穩健性、虛擬資產在平台的運營、預防市場操縱及違規活動、與客戶進行交易、保護客戶資產、管理、監督及內部控制、網絡安全、避免利益衝突、保存記錄、核數師審計、持續匯報及通知責任等。

四、交易所的合規要求

根據 VASP 指引，以及中心化虛擬資產交易所在運營時需要滿足以下合規要求：

A. 穩妥保管客戶資產

平台營運者應透過一家全資擁有的附屬公司（即“有聯系實體”）以信托方式（TCSP 信托牌照）持有客戶款項及客戶虛擬資產。平台營運者應確保儲存在线上錢包內的客戶虛擬資產不多於 2%。

此外，由於存取虛擬資產需透過利用私人密鑰方能進行，故保管虛擬資產基本上講求的是穩妥管理有關私人密鑰。平台營運者應在私人密鑰管理方面設立並實施書面內部政策及管治程序，藉以確保安全地產生、儲存及備份所有加密種子及密鑰。

另外，平台營運者不應存入、轉移、借出、質押、再質押或以其他方式买賣客戶虛擬資產，或就客戶虛擬資產產生任何產權負擔。其亦須備有保險，而其保障範圍應涵蓋保管客戶虛擬資產所涉及的風險。

B. 認識你的客戶（KYC）

平台營運者應採取一切合理步驟，以確立其每位客戶的真實和全部身份、財政狀況、投資經驗及投資目標。另外，平台營運者在向客戶提供任何服務前，須確保客戶對虛擬資產有充分認識（包括對所涉及的風險有所認識）。

C. 打擊洗錢/恐怖分子資金籌集

平台營運者應設立和實施充分及適當的打擊洗錢/恐怖分子資金籌集政策、程序和監控措施。平台營運者可運用虛擬資產追蹤工具追索特定虛擬資產在區塊鏈上的記錄。

D. 預防利益衝突

平台營運者不應從事自營交易或自營的莊家活動，並且應設有用來管理內部員工就虛擬資產進行交易的政策，以消除、避免、管理或披露實際或潛在利益衝突。

E. 納入虛擬資產以供买賣

平台營運者應設立一項職能，負責訂立、實施及執行有關納入虛擬資產的准則，有關中止、暫停及撤銷虛擬資產买賣的准則，連同客戶可行使的選擇權。

此外，平台營運者在納入任何虛擬資產以供买賣之前，應先對該等虛擬資產進行合理的盡職審查，及確保該等虛擬資產繼續符合所有准則。

F. 預防市場操縱及違規活動

平台營運者應訂立和實施書面政策及監控措施，以識別、預防及匯報在其平台上出現的任何市場操縱或違規交易活動。有關監控措施應包括在發現操縱或違規活動後限制或暫停买賣。平台營運者應採用由信譽良好的獨立供應商所提供的有效市場監察系統，以識別、監察、偵測及預防該等操縱或違規交易活動，並向 SFC 提供這個系統的接達權。

G. 會計及審計

平台營運者須以適當的技能、小心審慎和勤勉盡責的態度揀選核數師，並考慮他們爲虛擬資產相關業務和平台營運者進行審計的經驗、往績紀錄及能力。此外，平台營運者應該在每個財政年度呈交核數師報告，當中應載有一項就有否出現違反適用監管規定的情況而作出的聲明。此外，SFC 還要求平台營運者應在每個歷月結束後兩個星期內及在 SFC 提出要求時，就其業務活動每月向 SFC 提供報告。

H. 風險管理

平台營運者應設立穩健的風險管理框架，使它們能夠識別、衡量、監察及管理因其業務及運作而引致的所有風險。平台營運者亦應要求客戶預先將資金注入其账戶內，並且不得向客戶提供任何財務融通以購买虛擬資產。

五、雙重牌照制度

根據不同的監管授權，SFC 將根據《證券及期貨條例》，對虛擬資產交易所進行的證券型代幣交易作出監管（1 號牌 + 7 號牌）；同時亦會根據《打擊洗錢條例》，對虛擬資產交易所進行的非證券型代幣交易作出監管（VASP 牌照）。

考慮到虛擬資產的性質可能隨時間而演變，如從非證券型代幣轉變爲證券型代幣，爲避免違反任何發牌制度的規定的行爲，虛擬資產交易所應同時根據《證券及期貨條例》及《打擊洗錢條例》向 SFC 獲取雙重發牌及核准（即同時申請 VASP 牌照及 1 號牌，7 號牌）。

爲簡化雙重牌照的申請程序，申請人如要同時根據《證券及期貨條例》下的現行制度及《打擊洗錢條例》下的虛擬資產服務提供者制度申領牌照，只需在網上提交一份綜合申請表格，並注明同時申領該兩項牌照即可。

SFC 預期，獲雙重發牌的平台營運者只需作出呈報一次，便足以符合《證券及期貨條例》下的現行制度及《打擊洗錢條例》下的虛擬資產服務提供者制度的發牌或通知規定。

六、過渡期安排

《打擊洗錢條例》對於“原有虛擬資產交易所”提供過渡安排，規定 2024 年 6 月 1 日前爲過渡期。針對 2023 年 6 月 1 日前已於香港營運並設具有意義且實質的業務的交易所，包括（1）在《證券及期貨條例》項下已有或正在申請牌照的交易所，亦包括（2）在《證券及期貨條例》項下就非證券代幣开展業務的無牌交易所，方合資格參與過渡安排。

符合資格參與過渡安排的交易所必須符合《打擊洗錢條例》附表 3 G 所載列條件，才可於 2023 年 6 月 1 日至 2024 年 5 月 31 日內繼續在香港營業，並將由 2024 年 6 月 1 日起受限於 VASP 的發牌制度。

如果該經營者在 2023 年 6 月 1 日後的 9 個月內向 SFC 提出申請，並確認其將遵守 SFC 制定的監管規定，則該經營者可被視爲已獲發牌直至 SFC 就其牌照申請作出決定，在此期間將能夠繼續提供服務，直到（i）第一個 12 個月結束，(ii）撤回申請，(iii） SFC 拒絕申請，以及（iv） SFC 授予牌照，以較早者爲准。

如果其虛擬資產服務商牌照申請被 SFC 拒絕，則必須在收到拒絕通知後的 3 個月內或 2024 年 6 月 1 日前（以較晚者爲准）終止其虛擬資產服務之業務。在此期間，經營者只可採取純粹爲關閉其服務而作出的行動。經營者可向 SFC 申請延長關閉期，延長期爲 SFC 在考慮到經營者的業務和活動的情況下認爲適當的期限。

對於“非原有虛擬資產交易所”，且計劃在 2023 年 6 月 1 日後在香港提供虛擬資產服務的，必須事先向 SFC 申請並獲發 VASP 牌照。

七、“監管套利”漸行漸遠

根據《打擊洗錢條例》，將對違法行爲和不合規行爲採取相關制裁措施，其中包括在未獲得許可的情況下提供虛擬資產服務，以及不符合 AML/CTF 要求。此外，任何向香港公衆主動推銷服務的行爲都將被視爲提供虛擬資產服務，無論服務提供地點或服務提供方是否在香港。

2023 年 6 月 1 日之後，在沒有 VASP 牌照的情況下經營提供虛擬資產服務屬於犯罪行爲。若經循公訴程序定罪，可處罰款 500 萬港元及 7 年監禁，如屬持續的罪行，則可就罪行持續期間的每一日，另處罰款 10 萬港元。若經循簡易程序定罪，可處罰款 500 萬港元及 2 年監禁，如屬持續的罪行，則可就罪行持續期間的每一日，另處罰款 1 萬港元。

如不遵守法定的 AML/CTF 規定，持牌服務商及其負責人員即屬犯罪，一經公訴罪名成立，每人可處罰款 100 萬港元及 2 年監禁。除刑事責任之外，他們還會受到 SFC 的紀律處分，包括暫停或撤銷牌照、譴責、責令採取補救行動及罰款。

除此之外，虛擬資產交易所運營過程中的各種“失當行爲”還可能面臨來自 SFC 的紀律處分罰款。

相較於其他法域，尤其是東亞其他地區，香港之前對虛擬資產交易的監管環境可以說是非常寬松的。所以才會有大大小小、不計其數將總部或運營中心放在香港。然而，隨着“VASP 加密新政”的出台，香港與“監管套利”漸行漸遠。

八、結語

VASP 制度即將實施，無論是以下哪種情況：（1）已經在香港運營的虛擬資產交易所；（2）向香港投資者積極推廣其服務的離岸運營的虛擬資產交易所；（3）擬在香港運營虛擬資產交易所；還是（4）傳統金融機構擬涉獵虛擬資產交易所，VASP 牌照申請人都應提前爲業務合規性及相關牌照申請做好准備。

VASP制度通過持牌交易所“引水入渠”是港府正在做的事情，在這個背景下 KYC 以及反洗錢合規是重中之重。在第一步“引水入渠”之後，關於开放零售投資者的投資以及如何保護投資者的問題，我們將會在下半年看到一系列細則規定出台。欲戴王冠，必承其重，只有在滿足監管要求的基礎上，交易所們才能在參與這塊巨大蛋糕的分配，才能推動市場的長遠發展。

我們可以預見到“東升西落”已成必然。在 FTX 隕落及美國監管收緊、政治博弈的情況下，香港依托其自身傳統金融的基礎和完善的法治體系，以及前店後廠背靠大陸的夯實資源，必將重拾曾經“加密中心”的輝煌。

參考資料：

https://www.elegislation.gov.hk/hk/cap571!zh-Hant-HK

https://www.sfc.hk/TC/Regulatory-functions/Intermediaries/Licensing/Do-you-need-a-licence-or-registration

https://apps.sfc.hk/edistributionWeb/API/consultation/openFile?lang=TC&refNo=23CP1

https://apps.sfc.hk/publicreg/Terms-and-Conditions-for-VATP_10Dec20.PDF

https://www.hkex.com.hk/-/media/HKEX-Market/News/Research-Reports/HKEx-Research-Papers/2023/CCEO_CryptoETF_202304_c.PDF

https://apps.sfc.hk/edistributionWeb/gateway/TC/news-and-announcements/news/doc?refNo=23PR53

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標題：深入解讀香港虛擬資產 VASP 發牌制度

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