FTX事件後 SEC與CFTC的監管“爭奪战”將走向何方

即使加密貨幣和其他數字資產越來越多地滲透到公衆意識中，加密監管問題在很大程度上仍未得到解決。 通常，金融行業的暴雷事件，如 FTX 的崩潰，會推動監管清晰度。

不幸的是，早期跡象表明，FTX 的消亡及其對其他加密公司的影響，並沒有導致任何形式的共識，而是加劇了不同利益相關者之間在如何甚至是否監管加密貨幣方面的分歧。

到目前爲止，大多數人都熟悉了 FTX 和 Sam Bankman-Fried （SBF）的傳奇故事，SBF 是現已倒閉的加密貨幣交易所FTX的創始人、大股東，不久之前還被視爲“神童”首席執行官。 在他突然跌落神壇之前，他得到了政府公職人員、監管機構和名人的關注，並在公衆面前表現出的是更友善、更溫和的加密形象。

Coindesk 2022 年 11 月首次報道稱，SBF 的交易公司 Alameda Research 的大部分持股都是 FTT代幣，引發了銀行擠兌。 這導致 SBF 辭職，並迫使 FTX 和相關實體破產，FTX 客戶和投資者損失了數十億美元。 SBF 隨後在紐約南區 (S.D.N.Y.) 被指控犯有數項罪行，包括電匯欺詐、共謀和洗錢，原因是他涉嫌使用屬於 FTX 客戶的資產來填補 Alameda 的資金短缺，以及涉嫌欺騙投資者。

美國證券交易委員會 (SEC) 和商品期貨交易委員會 (CFTC) 也對 SBF 提起執法行動，指控他違反了證券法和商品交易法 (CEA)。

在 FTX 倒閉之前，它和 SBF 一直被視爲加密世界的白衣騎士，多次拯救行業裏其他陷入困境的公司。 這使得 FTX 崩潰的蔓延不可避免，盡管到目前爲止，損害似乎主要局限於其他加密公司、客戶和投資者，而不是傳統的金融體系。

值得注意的是，雖然 SBF 現在被監禁並可能面臨長期監禁，而且被拿來與伯尼·麥道夫 (Bernie Madoff) 相比較，但他之前一直是加強對加密貨幣市場監管的支持者，包括支持擬議的聯邦立法。

FTX 暴雷前的監管狀態

從來沒有一個專門的加密監管機構，至少在美國是這樣。各種聯邦機構，包括財政部、美國證券交易委員會（SEC）和美國商品期貨交易委員會(CFTC)，每個機構都有不同的監管職。一些聯邦機構制定了單獨的政策，例如，紐約金融服務部發布了自己的“BitLicenses”。

在不同監管機構中，CFTC 管轄權的法律依據最爲明確。 委員會一再認爲，加密貨幣可以是 CEA 第 1(a)(9) 條下的商品，屬於其監管範圍，這一解釋也得到了聯邦法院的認可。 因此，CFTC 對加密衍生品行使監管權，對現貨加密交易行使反欺詐和反操縱執法權。

SEC 對加密貨幣的監管一致性要低得多。 在上一屆政府中，SEC 似乎對加密貨幣相對不感興趣。 它唯一值得注意的努力是遲遲未對大量首次代幣發行 (ICO) 採取行動，這些顯然是未注冊的證券發行，但回避了更廣泛地監管加密貨幣的任何嘗試。

在 Gensler 主席的領導下，SEC 變得更加激進，他一再表示絕大多數代幣都是證券。 Gensler 的執法部門對不同的代幣展开了一系列調查，並根據 SEC v. Howey, 328 U.S. 293 (1946) 對“投資合同”進行了繁復的解釋。

盡管如此，SEC 能否證明這些代幣實際上是現行法律下的證券還遠未確定。該機構確實設法說服了新罕布什爾州地方法院，認爲加密貨幣 LBRY 是一種證券。然而，它在 SEC 訴 Ripple 案 20 CIV 10832 (S.D.N.Y. 2020) 中面臨嚴峻挑战，由前 SEC 主席 Mary Jo White 和前執法主任 Andrew Ceresney 領導的辯方辯稱 Ripple 的代幣不是證券，他們的證據是另一位前 SEC 高級官員 William Hinman 發表的公开聲明（以及現在的 SEC 內部通信），以說明爲什么 Ether 不符合 Howey 的“投資合約”條件。

這導致了 CFTC 和 SEC 之間赤裸裸的地盤爭奪战，甚至導致 CFTC 委員 Caroline D. Pham 發表聲明譴責 SEC 在訴 Wahi 案中提出指控的決定。 援引聯邦第 49 號，Pham 稱 SEC 的行動是“‘執法監管’的一個突出例子”，並鼓勵 CFTC 使用“一切可用的手段”在加密領域執行 CEA。

在這方面，SBF 的指控可以看作是 CFTC 的勝利。 盡管 SEC 指控 SBF 犯有證券欺詐罪，與投資者保護有關，而這無疑是 SEC 的“大招”。 SEC 並未聲稱基礎加密貨幣本身—FTT—是一種證券，而 CFTC 和 S.D.N.Y. 聲稱加密貨幣是一種商品。

這三個機構隨後都對 SBF 的同夥兼舊情人 Caroline Ellison 和 Gary Wang 提出了共同指控，他們都在與政府合作打擊 SBF。

值得注意的是，SEC 確實指控 Ellison 和 Wang 操縱 FTT 代幣，該機構將其描述爲“加密資產證券”。 CFTC 沒有具體說明 FTT 的法律地位，但將比特幣、以太坊和Tether作爲“數字資產商品”的例子。

這種指控模式可能表明機構之間就被視爲“證券”的代幣和不被視爲“證券”的代幣達成共識的早期雛形，SEC 聲稱對前者具有管轄權，而 CFTC 對後者擁有管轄權。

然而，SEC 在其對 Ellison 和 Yang 的指控中將 FTT 定義爲“證券”，但在對 SBF 的案件中卻沒有，這一事實表明當該機構知道它不必在法官面前解決這個問題時，它會更大膽地堅持其對“加密資產證券”的廣泛定義。

填補監管空白的建議

在 FTX 崩潰之前，似乎出現了一種新的共識（或接近共識），即國會應該爲加密建立一個全面的監管框架。 這包括金融穩定監督委員會 (FSOC)，該委員會在 2022 年 10 月建議國會通過立法，爲聯邦監管機構提供對現貨市場“非證券加密資產”的規則制定權。

FSOC 沒有說明應該授予哪個監管機構這樣的權力，但它似乎考慮到了 CFTC。 此外，證券被排除在建議的監管機構之外，此舉顯然旨在向 SEC 保證不會侵犯其監管領地。

目前國會山流傳的兩個加密立法草案都明確對 CFTC 賦予監管大部分現貨加密市場的權力。

參議員 Debbie Stabenow (D-MI) 和 John Boozman (R-AR) 於 8 月提出的《數字商品消費者保護法》(“DCCPA”) 擴大了 CFTC 的加密監管權限。 雖然該法案將某些加密貨幣（如比特幣）定義爲商品，但它沒有就哪些加密資產將被歸類爲“證券”提供詳細指導，該法案豁免了 CFTC 的管轄權。

要通過，該法案必須克服 SBF 早先的公开背書——這在當時是一個好現象，但現在可能會因爲信譽毀滅而受到拖累。

由參議員 Cynthia Lummis (R-WY) 和 Kirsten Gillibrand (D-NY) 發起的負責任的金融創新法案 (RFIA) 進一步支持 CFTC 作爲主要的加密貨幣監管機構。 它賦予該機構對非證券數字資產的監督權，並爲確定加密資產是否爲證券制定了相當嚴格的標准。

參議員在一份聯合新聞稿中指出：“了解到大多數數字資產與商品的相似性遠高於證券，因此本法案賦予 CFTC 對適用的數字資產現貨市場的明確權力”。這裏的意圖毋庸置疑，他們反對 Gensler 主席的公开聲明。

除了這些差異之外，這兩項法案還有許多共同點。 兩者都將允許 CFTC 通過向加密公司收取用戶費用來自籌資金，模仿了美國證券交易委員會長期以來擁有的權力，對於預算短缺的機構來說，這可能會改變遊戲規則。

上一次國會大幅擴大 CFTC 的職責——在 2008-09 年金融危機後，多德-弗蘭克法案將互換交易納入該機構的管轄範圍——CFTC 的預算沒有跟上其擴大的職權範圍。

徵收用戶費用的能力將有助於確保 CFTC 能夠有效地履行其使命。 盡管與 SEC 的預算（約 20 億美元）相比， CFTC 的預算（約 3.2 億美元）仍然差一個小數點。

兩項立法草案的另一個共同特點是建立了一個專門針對加密市場的新自律組織（SRO），前 CFTC 主席 Tim Massad 建議這個組織由 SEC 和 CFTC 共同監督。

FTX 的影響

FTX 的崩潰及其對更廣泛的加密行業的連鎖反應導致國會再次呼籲採取緊急行動。 但它並沒有就立法的必要性達成一致甚至共識，更不用說如何監管該行業了。

相反，它在很大程度上加強了各利益攸關方已經持有的立場。 SEC 主席 Gensler 利用 FTX 事件重申了他的立場，即 SEC 已經對大多數代幣擁有監管權，它只是需要更多的預算來完成這項工作。

相比之下，CFTC 主席 Benham 在 FTX 宣布破產後不久在國會作證時指出，受 CFTC 監管的 FTX 美國子公司（FTX US Derivatives——曾被稱爲 LedgerX）仍然具有償付能力，證明了 CFTC 監管的有效性。

加密愛好者通過爭辯說每個行業都有欺詐者來應對 FTX 的內爆。 一些人還指出，像 FTX 這樣的中心化交易所在很多方面都是加密精神的對立面，加密精神旨在成爲一種去中心化的金融形式，而無需信任機構或其他市場參與者。

不出所料，FTX 暴雷並沒有動搖真正的加密貨幣狂熱者的信念，他們繼續以近乎宗教般的狂熱相信 Web3 和區塊鏈代表了人類歷史上最重要的發展之一——比互聯網的發展更重要，大致相當於人類發現火種。

更令人驚訝的是，一些鐵杆加密貨幣懷疑論者指出，FTX 崩盤的傳染非常有限，作爲加密貨幣不應受到監管的證據。 他們認爲，如果將加密貨幣引入主流金融體系，它將獲得政府批准，這將鼓勵更多散戶投資者對加密貨幣進行投機。 因此，整個經濟將面臨加密貨幣中無處不在（並且對一些加密貨幣仇恨者來說是必然存在的一部分）的波動性、洗錢、欺詐和操縱。

這場監管辯論說明了“屁股決定腦袋”這句俗語。 Gensler 在奧巴馬政府期間擔任 CFTC 主席時是 CFTC 職權範圍的積極支持者，現在他認爲幾乎所有加密貨幣都符合“證券”的條件， 曾爲 SEC 效力的執法主任代表 Ripple 與 SEC 進行鬥爭，並且是主張對“證券”進行更清晰解釋的人之一。

與此同時，加密貨幣公司繼續避开美國管轄。 他們這樣做主要是通過離岸（像許多加密公司一樣，FTX 的總部在巴哈馬）和“地理封鎖”美國人，這種技術禁止位於美國IP的人訪問他們的平台 – 對任何會使用 VPN 的人來說，這不算什么。

缺乏立法和監管並不意味着圍繞加密的法律停滯不前——它通過訴訟和對各種執法行動的解釋繼續發展。 但真正的清晰度不會來自法律體系的緩慢變動，而是來自立法行動。 具有諷刺意味的是，FTX 的崩潰在某些方面使國會採取行動的道路變得復雜。

除了現在與 SBF 的有毒關聯之外，兩項法案草案都因將主要監管管轄權授予 CFTC 而不是 SEC 而受到新的批評。

但是，關於 CFTC 是加密行業的“首選監管機構”並且更容易被行業賄賂的說法根本不符合事實。 2022 年，該機構超過 20% 的執法行動與加密貨幣有關。 此外，CFTC 尋求——而且往往成功獲得——越來越嚴厲的制裁。

在目前的資金結構下，該機構的資源無法充分發揮作用。 然而，如果任何立法保留授予 CFTC 向加密參與者收取用戶費用的權力，機構在加密領域的監管工作將得到強有力的背書。

作者：美國商品期貨交易委員會前執法主任、Zuckerman Spaeder合夥人 Aitan Goelman

編譯：比推BitpushNews Mary Liu

來源：比推

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