美國政府如何監管穩定幣？基於FIT21法案和州立法的研究

作者：TaxDAO-Athena

1. 穩定幣的定義

1.1. 學理定義

國際清算銀行認爲，數字穩定幣可被定義爲一種加密的數字貨幣，其目的是相對於特定資產或一籃子資產保持穩定的價值。穩定幣是基於代幣的（token-based）；其有效性是基於代幣本身來驗證的，而不是基於交易對手的身份，即基於账戶（account-based）的支付。

數字穩定幣的價格穩定機制分爲兩種：一種是基於算法；另一種是基於抵押擔保物。基於算法的數字穩定幣沒有任何資產作爲背書，而是僅有利用算法根據穩定幣的當前價格調節供需平衡，從而保持穩定幣的匯率穩定，例如Basis對標1美元以此調節供需。二是基於抵押擔保的數字穩定幣，法定貨幣、黃金、數字資產等資產作爲抵押的穩定機制，其穩定機制相較於前者有更高的確定性。

1.2. 美國當局定義（H.R.8827-Stablecoin Classification and Regulation Act of 2020）

（1）“穩定幣”一詞是指任何加密貨幣或其他私人發行的數字金融工具，並且

（A）直接或間接分發給投資者、金融機構或公衆；

（B）是

（i）以美元計價或與美元掛鉤；或

（ii）以其他國家或州貨幣計價或與其他國家或州貨幣掛鉤；以及

（C）發行時

（i）有固定的名義贖回價值；

（ii）意圖在公衆中建立一種合理的預期或信念，即該票據將保留一個穩定的名義贖回價值，使名義贖回價值有效固定；或

（iii）不論用意如何，其效果是令公衆合理地期望或相信該票據會保留一個穩定的贖回面值，使其贖回面額實際上固定不變。

（2）名義贖回價值

（A）一般情況下就穩定幣而言，“名義贖回價值”是指穩定幣在發行時可按要求隨時兌換成美元或任何其他國家或州的貨幣或功能貨幣等價物的價值，或以其他方式被接受以支付或清償以美元或任何其他國家或州的貨幣計價的債務的價值。

（B）與美元掛鉤的票據的處理：就（A）分段而言，與美元或功能貨幣等價物掛鉤的穩定幣在發行時可隨時按要求兌換成美元的價值，應使用發行時該兌換的明示或默示掛鉤匯率計算。

（C）以另一國貨幣或州貨幣計價或與之掛鉤的工具的處理——爲（A）分段之目的，以另一國貨幣或州貨幣或與之掛鉤的功能貨幣等價物計價或與之掛鉤的穩定幣在發行時可隨時按要求兌換成美元的價值，應使用發行時該兌換的明示或默示匯率計算。

（D）功能貨幣等價物的定義。

（i）《聯邦存款保險法》第3條（section 3 of the Federal Deposit Insurance Act）定義的存款（deposits）；

（ii）電子貨幣和匯款人余額；

（iii）其他穩定幣；

（iv）爲作爲貨幣流通、支付或清償以美元或任何其他國家或州貨幣計價的債務而發行的任何其他金融工具。

根據H.R.8827法條定義，穩定幣指任何加密貨幣或私人發行的數字金融工具，其被直接或間接分發給公衆，並且與美元或其他國家/州貨幣掛鉤或計價，且發行時具有固定的名義贖回價值，或通過其設計和效果使公衆合理相信其贖回價值穩定。

2. 聯邦層面的監管框架

目前，還沒有針對穩定幣的全國性綜合監管框架。從歷史上看，圍繞穩定幣的監管制度一直具有不確定性和混亂性的特點。

美國對穩定幣監管的特點之一是不確定哪些聯邦機構有權監管這些產品。在過去幾年中，這一直是加密貨幣市場面臨的一個問題，特別是證券交易委員會（SEC）和商品期貨交易委員會（CFTC）之間在某些技術是否應作爲證券或商品或兩者進行監管的問題上存在分歧。美國SEC主席加裏-根斯勒（Gary Gensler）表示，加密產品“受證券法管轄，必須在我們的證券制度內運作”，而CFTC則宣布“比特幣和其他虛擬貨幣”屬於商品。這種地盤爭奪战已經延伸到了穩定幣，根斯勒表示，許多穩定幣類似於貨幣市場共同基金，因此可能屬於美國SEC的管轄範圍。

美國SEC和CFTC都認爲，穩定幣需要監管，以盡量減少對金融體系的風險。美國CFTC更進一步，針對穩定幣發行商違反《商品交易法》（CEA）的行爲採取了執法行動。例如，美國CFTC與創建穩定幣Tether的公司達成和解，因爲這些公司涉嫌在支持穩定幣的儲備方面進行虛假陳述。針對Tether公司的命令要求他們支付4100萬美元的罰款，並停止和終止進一步違反CEA的行爲。此外，美國CFTC拒絕了美國SEC主張專屬管轄權的任何企圖，並在針對Binance的單獨訴訟中聲稱BUSD是一種商品。

而近期美國的一項擬議法案：《21世紀金融創新與技術法案》（The Financial Innovation and Technology for the 21st Century Act , 下稱“FIT 21”)爲未來穩定幣監管提供了指導方案。該法案已經獲得衆議院通過，即將進行參議院投票。

該法案對SEC和CFTC的監管劃分比較清晰：穩定幣是中心化的話，歸SEC管轄；如果穩定幣是去中心化的，歸CFTC管轄。

中心化加密貨幣被認爲是“證券”，因爲它們可能涉及到投資者對中心化組織的管理和運營的期望，這與傳統證券的定義相符。根據Howey測試，如果一個交易符合以下特徵：資本投入、投資於一個共同企業、僅因發起人或第三方的努力而獲利，那么這種交易可能被視爲證券。中心化的數字資產通常涉及到一個中央組織或實體，它們可能具有更類似於傳統證券的特性，例如依賴於發行方的信譽和預期利潤。因此，SEC作爲證券市場的監管機構，負責監管這些中心化的數字資產。

去中心化加密貨幣被認爲是“商品”，因爲它們不依賴於中心化的管理和運營，而是基於去中心化的技術，如區塊鏈，由網絡參與者共同維護。它們的價值主要取決於市場供需關系，而不是基於某個中心化實體的信譽或努力。去中心化的加密貨幣，通常不依賴於單一的中央實體，而是通過分布式账本技術（如區塊鏈）運作，由網絡參與者共同維護。這些資產更類似於商品，因爲它們的價值主要取決於市場供需關系，而不是基於某個發行實體的信譽。因此，CFTC作爲商品市場的監管機構，負責監管這些去中心化的數字資產。

該法案將去中心化具體定義爲：除其他要求外，如果沒有人擁有控制區塊鏈或其使用的單方面權力，並且沒有發行人或關聯人擁有20%或以上的數字資產控制權或數字資產的投票權。如果該法案獲得通過將使穩定幣監管更加清晰。

2.1. 美國SEC可能的監管導向

2022年4月4日，美國SEC主席加裏-根斯勒（Gary Gensler）在賓夕法尼亞大學資本市場協會年會上發表講話，提出了與穩定幣相關的三個政策問題。首先，根斯勒指出，穩定幣引發了美國SEC有關貨幣市場基金和其他證券的法規所涉及的金融穩定和貨幣政策方面的公共政策考慮。這些考慮因素包括穩定幣的支持方式，以及失去掛鉤或發行商倒閉可能對更廣泛的加密生態系統產生的影響。其次，根斯勒指出，穩定幣引發了與其可能被用於非法活動有關的問題。具體而言，根斯勒對穩定幣能否爲那些試圖規避與傳統銀行和金融體系相關的公共政策目標（如反洗錢、稅務合規和制裁）的人提供便利表示擔憂。第三，根斯勒指出了與投資者保護有關的問題，這些問題可以從加強監督中受益。根斯勒對加密貨幣交易和借貸平台擁有的穩定幣所引發的潛在利益衝突和市場誠信問題表示擔憂，因爲客戶與平台之間存在交易對手關系。

2.2. CFTC可能的監管導向

美國CFTC主席在2023年3月8日的的參議院聽證會上再次聲稱，穩定幣和以太幣是大宗商品，應屬於美國CFTC的管轄範圍。

參議院農業聽證會上，CFTC主席貝赫南Rostin Behnam被參議員Kirsten Gillibrand問及，在 CFTC 於2021年與穩定幣發行商Tether達成和解後，監管機構與SEC持有的不同觀點。貝赫南回答說“盡管有圍繞穩定幣的監管框架，但在我看來，穩定幣仍將是商品”。他補充說：“我們的執法團隊和委員會都很清楚，穩定幣Tether是一種商品”。美國CFTC曾斷言，以太幣、比特幣和Tether等某些數字資產是商品，比如在2022年12月中旬對FTX創始人山姆-班克曼-弗裏德（Sam Bankman-Fried）的訴訟中。

2.3. 美國財政部可能的監管導向

美國財政部在2022年9月份的一份報告中指出，穩定幣及其支付系統的影響可能“難以預測”。TerraUSD的平倉引起了美國財政部長珍妮特-耶倫（Janet Yellen）的注意，她很快开始談論穩定幣監管的可能性。耶倫認爲，需要一個監管框架來防範穩定幣風險。

Stablecorp首席執行官亞歷克斯-麥克杜格爾（Alex McDougall）表示：”我們已經允許 TerraUSD這樣的‘實驗品’佔據主導地位，其發展速度大大超出了其固有的風險範圍。出於一些原因，參議員Kirsten Gillibrand（民主黨-紐約州）和參議員Cynthia Lummis（共和黨-懷俄明州）於6月份向美國參議院提出了一項兩黨法案，名爲《負責任的金融創新法案》（Responsible Financial Innovation Act,RFIA）。除其他事項外，該法案希望對“支付穩定幣”進行監管。Fedenia說：“它包括對各種數字資產的稅收要求，以及對穩定幣實施更嚴格的要求，根據吉利布蘭德的說法，這將不允許使用TerraUSD幣。”該法案還包括有關網絡安全的條款，以及可能成立的自律組織和一些披露要求。

2023年7月，參議院重新提出了該法案的更新版本。更新後的法案明確指出，穩定幣將由州和聯邦銀行監管機構管理，主要由存款機構發行，既不是商品也不是證券。不過，該法案確實爲只尋求發行穩定幣的機構提供了一條途徑，即從美國貨幣監理署（Office of the Comptroller of the Currency,OCC）獲得發行穩定幣的有限特許。值得注意的是，新法案規定，算法穩定幣將被視爲混合工具，受美國CFTC監管。此外，根據更新後的法案，算法穩定幣的發行者將被禁止將這些產品稱爲 “穩定幣”。

穩定幣立法也正在衆議院進行。由衆議員帕特裏克-麥克亨利（Patrick McHenry）領導的衆議院共和黨人提出了《明確支付穩定幣法案》（Clarity for Payment Stablecoins Act），該法案最近在衆議院金融服務委員會獲得通過，主要以黨派意見通過。非銀行發行者將面臨類似銀行的要求，如資本、流動性和風險管理要求。該法案將銀行創造的代表存款的數字資產排除在外，還將對新算法穩定幣（被稱爲“內生抵押穩定幣”）的創造頒布爲期兩年的暫停令，同時指示財政部對其進行進一步研究。

3. 州級監管政策與立法動態

在美國SEC和CFTC的這種聯邦不確定性中，州一級出現了針對穩定幣發行商的各種監管框架。目前，許多州都通過其貨幣傳輸法對虛擬貨幣活動進行監管，但很少有州對穩定幣提供具體指導。

3.1. 得克薩斯州監管政策（Regulatory Treatment of Virtual Currencies Under the Texas Money Services Act）

得克薩斯州法案認爲由主權貨幣支持的穩定幣受其貨幣傳播法監管，根據得克薩斯州法律，穩定幣“可被視爲一種可轉換爲貨幣的債權，因此屬於貨幣或貨幣價值的定義範圍”。

貨幣傳播

與主權貨幣掛鉤的穩定幣可以被視爲一種可以兌換成貨幣的債權，因此屬於《得克薩斯州金融法》第151.301(b)(3)條規定的貨幣或貨幣價值的定義範圍。如果穩定幣是由主權貨幣儲備支持的，並且穩定幣的持有者有贖回權，那么持有者就對支持穩定幣的主權貨幣有債權，因爲發行者有義務在以後（根據持有者的要求）提供主權貨幣來交換穩定幣。

政策聲明

根據《貨幣服務法》，主權支持的穩定幣可能被視爲貨幣或貨幣價值，因此接收穩定幣以換取在稍後時間或不同地點提供穩定幣的承諾可能屬於貨幣傳播。許可分析將取決於穩定幣是否爲持有人提供了主權貨幣贖回權，從而產生了可轉換爲貨幣或貨幣價值的債權。無論贖回權是由發行者明確授予還是默示，情況都是如此。

3.2. 內布拉斯加州監管政策（Nebraska Revised Statute 8-3024）

法案內說明數字資產托管機構有權开展以下一項或多項數字資產業務活動：

（1）提供數字資產和加密貨幣托管服務。不得爲數字資產或加密貨幣提供此類保管服務，除非該數字資產或加密貨幣是

（a）在提供保管服務之日前六個月以上首次公开交易；或

（b）由任何銀行、儲蓄銀行、儲蓄和貸款協會或根據本州法律組建或根據美國法律組建並在本州开展業務的建築和貸款協會創建或發行；

（2）發行穩定幣並在聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation）擔保的金融機構持有存款，該金融機構在本州設有主要特許辦事處，在本州設有任何分支機構，或在成爲該金融機構分支機構之前在本州設有主要特許辦事處的金融機構的任何分支機構，作爲穩定幣的儲備；以及

（3）使用獨立的節點驗證網絡和穩定幣進行支付活動。

3.3. 懷俄明州穩定代幣法案（Wyoming Stable Token Act）

法案摘要：

• 單個穩定代幣是1美元的虛擬貨幣代表。

• 一個穩定代幣可按要求兌換1美元（除非美國短期國庫券利率降至零以下，或信托账戶中持有的資產價值降至每個穩定代幣1美元以下）。

• 所有流通代幣的名義價值將100%存入新設立的懷俄明州穩定代幣信托账戶（盡管該信托不會在州政府和代幣持有者之間產生任何信托責任）。

• 信托資金將僅投資於低風險的短期美國國債。

• 投資收益超過流通代幣價值102%的部分將存入懷俄明州穩定代幣管理账戶，用於支付運營成本和資助州政府的其他工作。

• 該法案設立了懷俄明州穩定代幣委員會，負責發行和監督該計劃。

• 該法案規定，委員會“應努力在2023年12月31日之前至少發行一種懷俄明州穩定代幣”。懷俄明州財政將爲代幣的發行和管理提供50萬美元的啓動資金，但預計這些資金將從預期利息收入中償還。

3.4. 紐約穩定幣監管（DFS Guidance）

2022年6月8日，紐約財政部（Dep’t Fin. Serv.,DFS）發布了《美元支持穩定幣發行指南》（“DFS Guidance”），概述了受DFS監管的發行者發行美元支持穩定幣的一般要求。

關於可贖回性，DFS Guidance要求，除其他事項外，穩定幣發行者採用“明確、顯眼的贖回政策，並事先獲得DFS的書面批准”，賦予持有人按面值及時贖回穩定幣的權利。DFS指南將“及時”贖回定義爲贖回指令發出後不超過兩個工作日，但如果DFS“認爲及時贖回可能會危及儲備的資產支持要求或儲備資產的有序清算”，則這一要求可能適用例外情況。

至於儲備金，DFS Guidance要求穩定幣必須完全由儲備資產支持，儲備資產只能包括：（1）短期國庫券；（2）與經批准的交易對手籤訂的逆回購協議；（3）政府貨幣市場基金，但須符合DFS批准的上限；以及（4）美國州或聯邦特許存款機構的存款账戶，但須符合DFS批准的在任何特定機構持有的允許金額限制。DFS還希望發行者管理流動性風險，使儲備資產的市場價值至少等於每個營業日結束時未清償的穩定幣單位價值。

至於驗證，DFS Guidance要求發行人每月向DFS和公衆發布由獨立的美國持牌注冊會計師（“CPA”）進行的報告，詳細說明：（1）儲備金的價值和構成；（2）未發行的穩定幣單位；（3）儲備金是否足以完全支持未發行的穩定幣單位；（4）是否滿足DFS對儲備金的所有條件。DFS Guidance還要求發行者每年獲得一份報告，證明管理層對內部控制、結構和程序的有效性的主張，以符合月度報告的要求，並在覆蓋期間的120天內提交給DFS，盡管發行者不需要公开發布該報告。

4. 主要的法律爭議：Terraform案-加密資產證券欺詐

LUNA是Terra區塊鏈網絡的治理代幣，Terra區塊鏈網絡是一個委托權益證明區塊鏈，其運營目的是發行和維護穩定幣，即UST，一種設計用於精確交易1美元的代幣。爲了激勵人們長期持有和使用UST，Terraform實驗室（Terra區塊鏈網絡的創建者）推出了Anchor，一種據稱是低風險、高收益的儲蓄協議，保證UST存款的年收益率達到20%。

爲了維持UST的掛鉤，該協議使用了一種名爲“seigniorage”的機制，至少在理論上可以激勵套利交易，從而產生向上或向下的價格壓力。由於UST總是可以在協議層面上恰好換入或換出價值1美元的LUNA（無論UST的市場價格如何），套利交易者受到激勵，只要UST低於1美元，他們就會买入UST，只要UST高於1美元，他們就會賣出UST。這個過程一直在起作用，直到失效。一旦UST在2022年5月解除掛鉤，就會引發銀行擠兌，將UST兌換成LUNA，從而進一步與掛鉤脫鉤，最終導致死亡螺旋，使LUNA的價格跌至零。

2023年2月16日，美國SEC起訴Terraform Labs及其創始人Do Kwon，指控其發售和銷售UST和LUNA爲未注冊證券。（補充說明：此時沒有明確的監管政策，SEC將UST和LUNA都看作證券進行監管，若該案發生時間晚於FIT 21通過時間，則LUNA作爲算法穩定幣，應歸於CFTC管轄。）2023年7月31日，初審法院駁回了Terraform Labs和權鬥的撤訴動議，裁定他們將錨協議作爲創收手段進行營銷的行爲足以構成投資合同，因此屬於證券。雖然法院裁定BUSD和其他穩定幣不是孤立的證券，因爲固定價格資產本身不存在 “合理的盈利預期”，但Terra爲鼓勵UST“存款”而營銷和發售股票衍生品（通過鏡像協議）和計息產品（通過錨協議）的行爲構成了未經注冊的證券發售和銷售。

5. 總結

本文詳細討論了美國對穩定幣的監管框架和定義。根據《負責任的金融創新法案》（RFIA）和《明確支付穩定幣法案》（Clarity for Payment Stablecoins Act），穩定幣有了較爲清晰的定義：任何加密貨幣及私人發行、與美元或其他法定貨幣掛鉤且有固定名義贖回價值的數字金融工具。這些法案要求穩定幣發行者必須滿足特定的資本、流動性和風險管理要求，並且必須獲得美國貨幣監理署（OCC）的特許。聯邦機構如SEC和CFTC也在積極爭奪對穩定幣的監管權，並提出了各自的監管導向，而FIT 21的出現和推進使得穩定幣的未來監管愈發明確。此外，本文還討論了州級監管的不同政策和立法動態，包括懷俄明州和紐約州的具體實施政策。

FIT 21及各聯邦機構對穩定幣的持續關注正在加速推進美國關於穩定幣監管機構的完善。未來，預計美國將進一步加強穩定幣的監管措施，確保其在金融系統中的穩定性和安全性。監管機構可能會繼續完善法律框架，以應對不斷發展的市場需求和技術創新。

參考文獻

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標題：美國政府如何監管穩定幣？基於FIT21法案和州立法的研究

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